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[復制]國家公園體制要兼顧保護和全民公益性

放大字體  縮小字體 發布日期:2016-12-13  艾普網   瀏覽次數:1486

12月5日下午,中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了《大熊貓國家公園體制試點方案》、《東北虎豹國家公園體制試點方案》。至此,青海三江源、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城、云南香格里拉普達措、東北虎豹、大熊貓等9個國家公園體制試點方案全部通過。那么,國家公園體制試點到底是什么?對于保護我國自然生態環境具有哪些意義?本報記者與相關專家進行了對話采訪。

對話人:國務院發展研究中心研究員、管理世界雜志社副總編輯蘇楊

蘇楊,環境科學博士。現任國務院發展研究中心研究員,管理世界雜志社副總編輯。從2002年進入國務院發展研究中心社會發展研究部工作以來,對人口﹑資源、環境政策的研究集中在保護地、環境與健康等綜合性較強的領域。2015年起,參加了國家發改委國家公園體制試點的評審工作和第三方評估工作。

采訪人:中國環境報記者劉蔚

建成后的國家公園有哪些特點?

■門票價格低、開展環境教育和愛國主義教育、公眾參與機制完善等。

中國環境報:12月5日下午,中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了《大熊貓國家公園體制試點方案》、《東北虎豹國家公園體制試點方案》。至此,青海三江源、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城、云南香格里拉普達措、東北虎豹、大熊貓等9個國家公園體制試點區實施方案全部通過。那么,為什么要開展國家公園體制試點?試點建設與國家公園之間有什么聯系?

蘇楊:國家公園是世界影響最大的保護地類型,但各國國家公園的內涵外延都不盡相同。就中國而言,我國已經形成管理體系的9類保護地類型,包括自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區、地質公園等都有掛“國家”牌的,甚至有的地方干脆直接命名國家公園,但這些都不是真正意義上的國家公園。

2015年1月,國家發改委等13個部委聯合發布的《建立國家公園體制試點方案》對未來建立的國家公園目標表述得很清楚:通過國家公園體制試點,實現中國保護地體系的“保護為主”和“全民公益性優先”。以這兩條原則來衡量,中國目前既沒有建立國家公園體制,也還沒有國家公園。

目前,我國還處于中央統籌安排的國家公園體制試點過程中。按照《“十三五”規劃綱要》,到“十三五”末期,我國應該能夠基本建成國家公園體制和第一批國家公園。

中國環境報:國家公園和現在很多的風景名勝區有何不同?建設國家公園,對于普通老百姓來說,可以得到哪些不同的感受和實惠?

蘇楊:從游客角度來看,建成后的國家公園應該有4個方面的不同。

第一,門票價格相對較低,但禁區相對較多。大部分區域不允許游客進入,以體現保護為主。現在,一些資源條件堪比國家公園的景區,門票賣得很高,有的超過了每人200多元還有繼續上漲的意愿。而國家公園為了體現全民的公益性,將對門票價格予以限制。

第二,開展環境教育和愛國教育。在國家公園以自然科學和歷史文化為兩條主線的、專業的環境教育和愛國教育活動無時不在,這對于游客來說相當重要。

第三,全面的公眾參與。一方面,志愿者眾多。美國國家公園員工只有兩萬多人,但每年志愿者有幾十萬人。成為志愿者需要經過嚴格篩選,但這段經歷對于他們在升學、求職方面有很大幫助。另一方面,公眾監督制度完善。舉例來說,2000年左右,為了謀求高效,美國國家公園對資金使用機制進行了改革。國家公園管理局總部允許公園的門票和特許經營收入的80%留在公園內部,只有20%上交。如何確保國家公園的公益性,而不是把重點工作只放在經營上?這要得益于完善的公眾監督制度。美國國家公園管理局包括下屬的413個成員單位,所收支的每一筆錢都能夠在網上查詢到。而公園員工都是中央政府的公務員,其收入只取決于崗位和職級,與公園本身的經營收入完全脫鉤。

第四,市場機制發揮作用。美國國家公園的餐飲、住宿等存在消費彈性且非基本公共服務,都由以項目為單位的特許經營商來提供,而不允許公園管理局自己經營。發揮市場作用,確保了公園管理局的公益性。

中國環境報:為何目前批準的是國家公園體制試點區而非國家公園試點?

蘇楊:我認為,這是允許用不同的模式去嘗試,保護需求的差別要體現到管理體制的差別上。例如,對人地關系的處理,保護需求就決定了不同的國家公園,其土地權屬制度安排必須因地制宜。像三江源,它的人地關系相對寬松,決定其不能采取封閉隔離式的保護,維持原住民適當的生產生活更有利于自然保護。原住民適當強度的游牧形成了一個非常好的物質循環,有利于生態。如果要把草場用圍欄圍起來,或者把人都趕走,這個地方的生態質量反而會下降。

世界上類似的還有很多例子。比如,朱鹮習慣甚至依賴人工稻作系統生存,如果禁止傳統農耕生產,反而可能滅絕,這就是日本朱鹮滅絕的重要原因之一。而中國的朱鹮能夠從原來僅剩下的7只發展到現在野外種群近2000只,正是準確把握了這種人地關系并作出了相應的制度安排。但東北虎豹國家公園試點區則是另一種人地關系,需要盡量把人員清除出去,把地還給老虎,否則人和獸會直接產生很嚴重的沖突。三江源和東北虎豹國家公園的土地權屬相關制度設計自然有別,這就要求必須搞試點,一刀切肯定是不行的。

建設國家公園體制的根本目的是什么?

■要在“保護為主”的同時強調“全民公益性優先”。

中國環境報:“試點方案”提出,通過建立國家公園體制實現“保護為主”,是否說明我們現在的保護地體系存在重大問題?

蘇楊:首先必須說明,和社會上流行的說法不同,中國這些年來的生態恢復是顯著的。這樣的結論可以在中國科學院地理科學與資源研究所對三江源的評估,以及中國科學院生態環境研究中心對生態系統十年變化的評估里得到佐證。而且,中國主要的陸生旗艦物種數量都在增長,在目前全球物種滅絕速度加快的情況下,這樣的成就尤顯突出。但和我們資源價值比起來,我們做得還不夠好。中央最近對8個省的自然保護區的督察情況說明,即便號稱“管理要求最嚴格”的自然保護區也還有很多管理漏洞。對重要保護地的管理,總體來看,仍然存在沒有保護好、沒有服務好、沒有經營好等通病。一是保護地破碎化現象嚴重且絕大多數為級別很低的屬地化管理。管理權限分散在較低級別政府的諸多部門中,一地多牌且一地多主,管理不規范,保護與利用的關系模糊不清。二是許多保護地不僅保護力度不夠,帶動社區發展也不力。三是有些發展旅游不當,節假日期間人滿為患、服務不佳。這些問題不斷引發公眾的抱怨和不滿。

反復出現的問題要總結規律,普遍出現的問題要總結制度成因。解決這些問題,要靠生態文明體制建設,尤其是國家公園體制。中央2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》對“國家公園體制”解釋得全面而清晰:“加強對重要生態系統的保護和永續利用,改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、自然文化遺產、地質公園、 森林公園等的體制,對上述保護地進行功能重組……保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性”。中央啟動國家公園體制試點的目的之一就是通過具有龍頭作用的國家公園體制建設,帶動保護地體系的統一、規范、高效管理。

中國環境報:這么說,建設國家公園體制是為了重塑我們的保護地體系、加強生態保護?

蘇楊:這是重要的目的,但必須強調的是,我們說“保護為主”,絕不是將國家公園體制的功能僅限于生態保護,不能把國家公園簡單看作是自然保護區的升級版本。這一點是很多業內人士都沒有意識到的。“保護為主”的后面還有“全民公益性優先”。而全民公益包括了很多內容:愛國教育和環境教育、帶動社區發展等。

這方面有他山之石。美國國家公園在管理中有兩個維度。一個是歷史文化維度,這使它成為一個愛國主義教育基地。《美國國家公園21世紀議程》中的名言是“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環境有助于人們形成共同國家意識的能力。這應是國家公園管理局的核心目標”。美國國家公園讓人們聚在一起,成為美國人,就像我們中國的象征是長江長城、黃山黃河一樣,這是非常重要的國家共同意識的物證。另一個是科學的維度,美國國家公園是科普和科研的重要基地。我們的旅游景區喜歡講神話故事,而在美國的國家公園講的是為什么江山如此多嬌。例如,到了約塞米蒂,游客會了解到這里的地質構造是怎么樣的,在全世界有什么重要價值,有多少科研成果出自這里等。

此外,美國的國家公園也注重對周邊社區產生的經濟效益(不是管理機構自身的經濟效益)。美國國家公園管理局每年都會發布一本測算其經濟效益的報告。例如,2013年的報告說明,國家公園訪客對周邊社區總共帶來了近146億美元消費支出,產生了14.3萬個就業崗位。

知道了這些,就能理解為什么美國人說國家公園是美國最好的構想,為什么黃石公園北大門上鐫刻的話是:FOR THE BENEFIT AND ENJOYMENT OF THE PEOPLE(為了人民的利益和享樂)。這樣的國家公園,你要把它狹義理解為加強生態保護的話,顯然低估了其價值。

實際上,中國的國家公園體制還承擔了一個重任——生態文明體制的先行先試區。在國家公園這樣資源價值高、發展壓力小、社會支持強的區域,顯然更有利于把《生態文明體制改革總體方案》提出的生態文明八項基礎制度配套建設起來。目前的國家公園試點區,多數已在這些制度配套落地上初見端倪。比如,中央確定的錢江源國家公園試點區所在地浙江省開化縣,就是全國第一批取消對領導干部GDP考核的地方;武夷山國家公園試點區,則是統一、規范的生態文明試驗區福建實施方案中的重點,是生態產品價值的先行實現區。

中國環境報:其他國家的國家公園體制給我們帶來哪些啟示?

蘇楊:美國做得好的地方包括特許經營機制、人力資源管理機制、科普教育、愛國教育和公眾參與。但是美國國家公園的建立其實是相對比較簡單的。比如,黃石國家公園建立之初,就把居住在里面的印第安人全部都清走。所以美國的國家公園有兩個特點:土地大部分是聯邦政府所有,基本上沒有原住民。而中國的情況復雜得多,有人、地約束,體制上需解決錢、權難題。

法國和中國更像:它有類似的人、地約束,土地也有較高比例不屬于政府,人口密度也比較高。而且在宏觀管理體制上,法國和中國也很相似。法國最初建國家公園時和美國較像,中央的垂直管理機構全權管理劃出來的國家公園,把地方政府和社區利益基本屏蔽在外,以致其后幾乎成了“全民公敵”。2006年,法國開始進行國家公園體制改革,主要的方式就是形成與周邊區域的共同管理并帶動地方綠色發展。中央與地方政府、社會組織共同簽署憲章,涵蓋3個部分的內容:法規、規劃和相關技術標準。根據憲章,國家公園管理局、地方政府和科學家等多方共同組成的董事會決定如何管理。簽訂憲章的周邊區域都成為國家公園的加盟區,加盟區范圍內都能通過國家公園產品品牌增值體系受益。這個改革被證明是很成功的。目前,我國浙江仙居正在嘗試將這種機制本土化。

 
 
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